□ 기후변화로 인한 홍수관리대책의 전환 필요성 대두

◇ 국토연구원, ‘국토정책 Brief, No.824’ 자료 참고‧정리

◇ 1960~70년대 경제개발계획과 국토종합계획의 이행을 위해 착수된 하천정비사업은 전국적으로 상당 수준의 홍수방어에 기여했으며 인명손실과 재산피해는 계속해서 감소하는 추세를 보여옴

○ 홍수방어를 위한 과도한 하천정비는 전 세계적으로 하류 지역의 홍수위험 증가, 생태적 가치 저하의 습지 손실, 붕괴‧ 월류 피해와 관리비 증가, 자발적인 대비 역량의 저하, 장기적인 홍수 노출과 위험 등의 부작용을 야기

◇ 2000년대 이후 여러 국가에서 대규모 홍수 피해와 더불어 전통적인 홍수관리대책에 대한 비판이 더욱 고조되면서 과거에 간과하였던 대책들을 중심으로 전환을 검토하고 있는 상황

◇ 우리나라도 지난 2020년 여름의 역대 최장기간 장마와 집중호우를 겪으면서 예측하기 힘든 규모의 홍수가 지속적으로 발생할 수 있음을 확인하였고,

○ 기후위기시대 이상홍수에 대한 대응력을 높이기 위해 홍수관리 대책 전환 방향을 검토할 필요성이 대두

※ 환경부(2020)는 2050년까지 전국 홍수량이 평균 11.8%까지 증가할수 있다는 전망을 발표하고 강력한 대책을 촉구하였으나, 하천정비에 의한 부작용 해소도 동시에 고려해야 한다는 필요성이 제기되는 상황

□ 해외의 홍수관리대책 동향

◇ 위험관리개념을 접목한 홍수방어 목표의 적정화

많은 국가에서 하천에 일괄적으로 홍수방어목표를 설정하여 제방 등의 시설을 설치하던 전통적인 방식을 탈피하고, 하천주변지역을 고려하여 홍수방어목표를 적정화하는 노력을 추진

○ 하천 주변 지역 개발 수준이 높은 구간은 미리 설정한 위험 허용기준을 충족하도록 설계빈도를 결정하고, 산지‧녹지 등의 구간은 설계빈도를 하향 조정하여 불필요한 하천공사를 면제하여, 불필요한 예산‧경관‧환경 등의 부담을 푀소화는 방향 추구

○ 설계빈도를 결정할 때에는 정량적 위험도 평가*(QRA: Quantitative Risk Assessment)를 통해 국가의 방호조치의무를 신중하게 결정하고 있음

* 사회 규범적으로 위험허용기준을 정하고 하천 주변지역 홍수위험이 해당기준을 넘는지 정량적으로 검토

▲ 독일의 국가표준(DNL)상 주변지역에 따른 홍수방어 목표값

▲ 네덜란드의 1차 홍수방어시설 안전기준(예시)

◇ 물순환과 환경성 개선 중시

해외 국가들은 전통적인 홍수관리 대책을 보완하고자 하도가 아닌 유역 전체를 공간 범위로 확대하여 친환경적인 접근법을 검토하고 있음

○ 유역 차원의 경관 요소를 적극적으로 활용해 홍수를 조절하는 동시에 생태계 서비스, 생물다양성, 수질개선 등 하천 환경도 중시하는 해결책을 지역 특색에 맞게 발굴하려는 노력

○ 홍수조절에 있어서 유역 내 지형을 활용해 수문곡선과 최대수위, 유수 속도, 침수 속도, 범람 속도 등 수리 특성의 긍정적인 변화를 시도하는 상황

※ 유역 상류가 생태적으로 잘 관리될수록 중하류 도시구간의 홍수관리에 유리하므로 주로 상류 구간 주변지역에 산림지, 습지, 늪 등을 조성 하거나 하폭 확장 또는 하도 재곡선화의 대책을 선호

< 국가차원의 기후변화 적응대책 추진 대표 사례 >

◇ 스코틀랜드, 자연형 홍수 관리

2009년 6월 제정된「홍수위험관리법(FRM: Flood Risk Management Act)」에 따라 진행

○ 자연형 홍수관리는 하도에 발생하는 홍수의 첨두유량을 감소시킴으로써 홍수의 규모와 피해를 줄이고, 하류지역까지의 홍수도달 시간을 지연시켜 홍수에 대응하기 위한 시간을 확보하는 방법을 선호하며 이를 위해 지역특색에 맞게 선택할 수 있도록 산림지 조성, 토지관리, 하천 및 홍수터 복원으로 유형을 구분해 다양한 대책수단을 제시

◇ 일본, 생태계를 활용한 방재‧감재(Eco-DRR)

2013년 제정된「국토강인화 기본법」에 근거를 두고 추진

○ 취약한 토지의 개발과 이용을 지양하고 생태계를 완충재로 활용함으로써 홍수, 산사태 등의 피해 저감과 안전한 마을만들기에 초첨

○ 이를 위해 지역 여건에 비추어 토지이용, 생태공학적 대책, 사회적‧제도적 대책 등을 통합하는 방안을 주로 검토

▲ 스코틀랜드, 홍수관리 개념도

▲ 일본, 생태계를 활용하는 하천사업 사례

□ 홍수관리대책을 위한 정책제언

◇ 지난 60여년 동안 하천의 홍수방어 능력 확보를 위한 정부의 노력과 투자로 기본적인 홍수방어 기능을 갖추고 있다는 점을 전제로 기후위기 대응력 확보라는 새로운 국가치수정책의 목표를 달성하기 위해 이에 걸맞은 홍수관리대책의 전환이 필요

◇ 하천 주벽지역의 위험을 고려하여 홍수방어목표를 적정화하고, 적정화 방법 마련에 따라 하천기본계획 체계를 보완할 필요

※ 순차적으로 지방하천에 대해서도 적정성 검토 의무화

◇ 홍수 취약지점을 세심하게 보완하는 방식으로 맞춤형 하천정비사업을 추진해야 한다고 강조

○ 유수소통 취약지점(합류부, 협착부 등)과 규격에 부합하지 않는 하천 시설 및 횡단 시설에 대한 현장맞춤형 대책 마련이 필요하며, 국가 하천 홍수위의 영향이 큰 지방하천 구간에 대해서도 국가하천으로 승격하거나 국가하천 관리청 지원을 통해 홍수방어의 연속성을 보완해야 한다고 제언

◇ 홍수방어와 도시공간 관리의 계획적인 연계 강화를 위한 노력도 필요

○ 하천 관련 법령에 홍수위험에 맞춰 방어수준을 결정하도록 기본원칙을 반영하고, 폐천부지를 친환경적으로 보전하면서 지역‧주민이 친환경적으로 함께 활용할 수 있도록 하는 보전지‧활용지의 판단기준을 마련해야 한다는 의견

◇ 유역 차원에서 자연기반해법을 위한 다양한 대안 발굴 노력도 계속되어야 함

○ 홍수 위험도의 저감과 탄소중립목표 달성의 시너지를 극대화 할 수 있도록 자연기반해법의 기술적 대안을 다양하게 발굴하고, 홍수관리대책 전환에 필요한 다양한 지식기반을 확보해야 한다는 의견도 제시