[새날] “정권 연장을 위한 씽크탱크” 192회 : 서울시장 후보들에게 드리는 제안(2)
2021-01-24
인구가 줄어들기 때문에 장기간 주택공급을 확대할 필요는 없어, 1~2인 가구 등 가구구성의 변화에 따른 주거공간과 복지서비스 개발해야
새날 '정권연장을 위한 씽크탱크' 192회는 2021년 1월 24일 방송됐다. 복지국가소사이어티 이상구 공동대표가 패널로 참여했으며 '서울 시장 후보들에게 드리는 제안'에 대한 토론이 진행됐다. 방송 내용을 간략하게 요약해 소개한다.
▲ 새날 유튜브 방송 화면
○ (사회자) 강남 3구의 아파트 가격 상승이 <마 · 용 · 성>이라는 2차 투기 대상지를 만들어내었고, 이로 인해 전국의 부동산 가격이 폭등한다는 주장이 있기 때문에 서울시의 주택 정책은 주거복지 정책보다는 부동산 가격 안정화 정책이 우선이 되지 않을까요?
- 중앙정부인 국토부의 부동산 가격 안정화 정책과 서울 시민의 주거 복지정책은 분리될 수 없는 관계에 있기 때문에 이러한 여러 가지 여건을 고려해서 정책을 결정해야 하는 어려움이 있습니다.
- 매년 약 2조 원을 투입하여 신혼부부 50%에게 주택을 공급하거나, 전세금을 지원하는 등 강력한 주거복지 정책을 펼친 박원순 시장님도 강남의 집값을 잡기 위한 필요성이 인정된다 하더라도, 아파트 건설을 위한 그린벨트를 해제하는 것에 대해서는 반대를 해오셨습니다.
- 누가 서울시장이 되어도 주택 관련 세금 정책이나 부동산 담보대출 등 금융정책은 서울시에서 하는 것이 아니므로, 국토부와 긴밀한 협의할 수밖에 없습니다.
- 역으로 국토부의 주택가격 안정화 정책이 성공을 하기 위해서는 최상층에 있는 강남3구와 마용성 등 신 투기 지역의 가격 상승을 막고, 그를 위해 희생되고 있는 강북의 아파트 가격 거품을 걷어 내어 갭투자를 통한 이익을 차단하는 것이 해법인데, 그렇게 하기 위해서는 서울시장의 협조가 필수적입니다.
○ (사회자) 구체적으로 어떤 정책이 가능할까요?
- 도심의 초고밀도 개발이 가능합니다. 결국 젊은이들이 원하는 주거는 직장과 가까운 역세권의 저렴한 주거공간입니다. 굳이 없는 땅을 찾아서 집을 짓기보다는 이미 개발된 곳을 다시 한 번 재개발해서 저렴하고 안정적인 주거를 공급하는 정책이 가장 효과적입니다.
- 토지 보상의 부담이나 각종 규제를 풀어서 인허가를 해야하고, 현재 거주자들의 반발도 없도록 하는 방법은 <도심지의 초고밀도 재개발>을 허용하는 것입니다. 도심지는 이미 토지 가격이 비싸고, 땅을 가진 분들도 대기업이나 부자들이기 때문에 이들에게 개발 수익이 돌아가게 할 경우에 공정성과 형평성의 문제가 발생합니다. 따라서 공공 재개발을 통해 과도한 투자 이익을 차단하는 것도 필요하지만, 가장 쉽게 원하는 지역에 주거를 공급하는 방법은 도심지역 초고밀도 개발입니다.
- 또한 다양한 공공부지를 활용하는 것도 적극적인 아이디어가 필요합니다. 예를 들어 용산역이나 영등포역과 같이 <역사(驛舍) 위에 건물을 건축>하는 것은 기술적으로 어렵지 않습니다.
- 지하철 2호선의 지상 구간은 이미 역사를 중심으로 상가가 발달해 있는데, 철도 위에 30층 정도의 건물을 연달아서 건축하고, 아래의 몇 개 층은 상가와 각종 복지시설 및 주민편의 시설을 무료로 입주시키고, 위쪽의 25층 정도를 주거 공간으로 활용하면 토지 보상비 없이 많은 주택공급이 가능합니다. 특히 지하철 역사 주변에 건설하면 모두 역세권이므로 젊은이들이 선호하는 주택 공급형태가 될 수 있습니다.
- <경인고속도로 지중화> 작업이 몇 년 전부터 시작되는데, 지상의 공원 및 주민편의 시설 공간 위에도 주택을 공급하는 것이 가능합니다. 8차선 이상의 도로로 도시가 양쪽으로 갈라져 불편을 겪고 있는 시민들에게 공원과 각종 복지시설을 공급하면서, 동시에 주거 문제도 해결할 수 있는 장점이 있습니다.
- 이러한 방식은 이미 대한민국의 인구가 줄어들기 때문에 사실 오랬동안 시행할 필요는 없습니다. 지금 직장생활을 하고, 결혼 적령기에 있는 분들은 90년대 후반 출생자들인데 2000년 출생 이후로 넘어오면 주거를 공급해야 할 대상 인구 자체가 급속하게 줄어듭니다.
- 지방에는 일자리가 없어 서울에 있는 대학을 가야만 하고, 지방에서 올라오는 젊은이들에게 서울의 집값은 너무나 비쌉니다. 하지만 서울에 너무 많은 주택을 공급하는 것은 역으로 지방을 고사(枯死)시키는 부작용도 있을 수 있습니다.
- 서울에 저렴하고 안정적인 주택을 공급하는 정책과 더불어 서울 및 수도권과 지방의 역할을 다시 설정하는 작업이 동시에 진행되어야 합니다.
○ (사회자) 그런데, 공급정책뿐만 아니라 기존 서울의 주택 정책도 변화가 필요하다는데 어떤 것인가요?
- 서울은 전국에서 가장 먼저 지금까지의 4인 가구원 중심의 가구구조가 아닌 1~2인 가구, 노인 1인 가구와 비혈연 가구 구성이 일반화될 가능성이 높습니다.
- 또한 중장년층의 이혼 증가와 고령층의 재혼 등으로 인한 지금까지와는 다른 가구 모습도 많이 등장하고 있습니다. 다시 말하면 결혼 아닌 동거 형태의 거주유형도 많이 나타날 것으로 예측됩니다. 즉, 지금까지와는 다른 유형의 가구 구성에 따른 사회정책적 대안을 어떻게 마련할 것인지를 고민해야 한다는 것입니다.
- 소규모 가구의 일반화에 따른 주거정책의 변화 필요합니다. 인구수가 정체 혹은 감소되는 상황에서도 소규모 가구가 증가하므로 주거공간에 대한 수요 역시 증가할 것으로 예상됩니다.
- 특히 소규모 가구의 내부적 다양성이 증가하므로 이들 특성에 적합한 주거공간의 개발이 필요합니다. 최근 들어 코로나 19로 인해 재택근무가 늘어나면서 추가적인 공간에 대한 요구와 팩스와 인쇄기 등 공용 사무공간에 대한 요구도 늘어나고 있습니다. 소규모 가구의 서울시 전체의 분포도를 고려하여 수요와 공급이 조응하는 주거공간 개발이 요구됩니다.
- 또한 고령가구 증가, 자녀양육 필요의 이혼가구 증가에 따른 사회적 보살핌 연계망 구축도 필요합니다. 서울은 고령자가 빠르게 증가하고 있으며 이혼 가구주(특히 여성)이면서 자녀를 양육해야 하는 가구 역시 증가하고 있습니다. 고령1인 가구의 경우 사회적 연계망이 형성되어 있지 않으면 사회적 위험에 처할 가능성이 높고,고독사도 많아지고 있습니다.
- 또한 이혼여성 가구주의 경우 성차별적인 노동시장과 자녀 양육의 이중고를 부담할 수밖에 없는 등 추가적인 부담을 덜어주는 복지서비스와 연계가 필요합니다. 이러한 가구증가에 따른 지역사회 중심의 사회적 보살핌을 제도화하여 주거정책과 결합시키는 노력이 필요합니다.
○ (사회자) 서울시의 인구 정책이 필요하다는 것은 무슨 이야기인가요?
- 대한민국의 인구가 항상 몰려들기 때문에 서울은 인구에 대한 걱정이 없는 도시였습니다. 최근 1000만 명의 인구가 무너지고, 966만명 수준이 된 것도 주택 가격이 비싸서 경기도의 위성도시들로 분산된 것이지, 수도권집중이 완화된 것이 아니라는 지적도 맞습니다.
- 하지만 서울시의 인구의 구조가 달라지는 것에는 주목할 필요가 있습니다. 서울시 인구는 1990년까지 연평균 10% 이상의 높은 인구성장률을 기록했지만, 이후 마이너스 성장을 보이고 있습니다.
- 서울시 인구추계 자료에 따르면 2015년까지 약한 마이너스 성장 이후 2026년 정점을 찍은 다음, 다시 감소하기 시작합니다.
- 서울시 자체의 인구감소는 역설적으로 서울의 과밀 부문을 해소하여 서울의 매력을 증진시킬 수도 있습니다. 다시 말하면 서울 이외의 장소에서 서울로 유입되는 인구, 혹은 국제인구이동을 통해 서울로 유입되는 인구가 지속적으로 존재하므로 서울시의 절대인구에 예상보다 큰 변화가 없고, 시장에서 수요의 감소가 그다지 큰 문제가 아닐 수 있습니다.
- 하지만 이미 세계 최고 수준으로 낮아진 출산력이 반등할 가능성은 거의 없고, 고령층의 사망력이 지속적으로 감소하는 상황에서 인구구조는 유소년층과 젊은 성인층이 줄어들고 고연령층의 비중이 늘어나게 됩니다. 따라서 인구구조의 중심 부분이 부풀었던 모습에서 시간 흐름에 따라 전 연령층에 걸쳐 각 연령대별 인구비율이 비슷해지는, 그래서 인구구조가 매우 홀쭉하면서 길쭉한 구조로 바뀌게 될 것입니다.
- 서울시 인구구조는 전체 인구에서 15~64세까지의 생산가능인구가 차지하는 비중이 가장 높고, 유소년 피부양인구 및 고령 피부양인구의 비중이 가장 낮은 최상의 인구구조입니다. 이를 인구학적으로는 <총부양비가 가장 낮은 인구구조>로 인구보너스 인구구조로 명명하기도 합니다. 항상 젊은 인구가 유입되었기에 서울의 발전이 가능했었습니다.
- 이제는 그런 특혜를 누리는 것이 한계에 도달했습니다. 기존 인구들이 활발하게 경제할동을 할 수 있도록 여건을 만드는 것이 앞으로 인구구조의 변화에 영향을 덜 받는 방법이 될 수 있습니다.
새날 '정권연장을 위한 씽크탱크' 192회는 2021년 1월 24일 방송됐다. 복지국가소사이어티 이상구 공동대표가 패널로 참여했으며 '서울 시장 후보들에게 드리는 제안'에 대한 토론이 진행됐다. 방송 내용을 간략하게 요약해 소개한다.
▲ 새날 유튜브 방송 화면
○ (사회자) 강남 3구의 아파트 가격 상승이 <마 · 용 · 성>이라는 2차 투기 대상지를 만들어내었고, 이로 인해 전국의 부동산 가격이 폭등한다는 주장이 있기 때문에 서울시의 주택 정책은 주거복지 정책보다는 부동산 가격 안정화 정책이 우선이 되지 않을까요?
- 중앙정부인 국토부의 부동산 가격 안정화 정책과 서울 시민의 주거 복지정책은 분리될 수 없는 관계에 있기 때문에 이러한 여러 가지 여건을 고려해서 정책을 결정해야 하는 어려움이 있습니다.
- 매년 약 2조 원을 투입하여 신혼부부 50%에게 주택을 공급하거나, 전세금을 지원하는 등 강력한 주거복지 정책을 펼친 박원순 시장님도 강남의 집값을 잡기 위한 필요성이 인정된다 하더라도, 아파트 건설을 위한 그린벨트를 해제하는 것에 대해서는 반대를 해오셨습니다.
- 누가 서울시장이 되어도 주택 관련 세금 정책이나 부동산 담보대출 등 금융정책은 서울시에서 하는 것이 아니므로, 국토부와 긴밀한 협의할 수밖에 없습니다.
- 역으로 국토부의 주택가격 안정화 정책이 성공을 하기 위해서는 최상층에 있는 강남3구와 마용성 등 신 투기 지역의 가격 상승을 막고, 그를 위해 희생되고 있는 강북의 아파트 가격 거품을 걷어 내어 갭투자를 통한 이익을 차단하는 것이 해법인데, 그렇게 하기 위해서는 서울시장의 협조가 필수적입니다.
○ (사회자) 구체적으로 어떤 정책이 가능할까요?
- 도심의 초고밀도 개발이 가능합니다. 결국 젊은이들이 원하는 주거는 직장과 가까운 역세권의 저렴한 주거공간입니다. 굳이 없는 땅을 찾아서 집을 짓기보다는 이미 개발된 곳을 다시 한 번 재개발해서 저렴하고 안정적인 주거를 공급하는 정책이 가장 효과적입니다.
- 토지 보상의 부담이나 각종 규제를 풀어서 인허가를 해야하고, 현재 거주자들의 반발도 없도록 하는 방법은 <도심지의 초고밀도 재개발>을 허용하는 것입니다. 도심지는 이미 토지 가격이 비싸고, 땅을 가진 분들도 대기업이나 부자들이기 때문에 이들에게 개발 수익이 돌아가게 할 경우에 공정성과 형평성의 문제가 발생합니다. 따라서 공공 재개발을 통해 과도한 투자 이익을 차단하는 것도 필요하지만, 가장 쉽게 원하는 지역에 주거를 공급하는 방법은 도심지역 초고밀도 개발입니다.
- 또한 다양한 공공부지를 활용하는 것도 적극적인 아이디어가 필요합니다. 예를 들어 용산역이나 영등포역과 같이 <역사(驛舍) 위에 건물을 건축>하는 것은 기술적으로 어렵지 않습니다.
- 지하철 2호선의 지상 구간은 이미 역사를 중심으로 상가가 발달해 있는데, 철도 위에 30층 정도의 건물을 연달아서 건축하고, 아래의 몇 개 층은 상가와 각종 복지시설 및 주민편의 시설을 무료로 입주시키고, 위쪽의 25층 정도를 주거 공간으로 활용하면 토지 보상비 없이 많은 주택공급이 가능합니다. 특히 지하철 역사 주변에 건설하면 모두 역세권이므로 젊은이들이 선호하는 주택 공급형태가 될 수 있습니다.
- <경인고속도로 지중화> 작업이 몇 년 전부터 시작되는데, 지상의 공원 및 주민편의 시설 공간 위에도 주택을 공급하는 것이 가능합니다. 8차선 이상의 도로로 도시가 양쪽으로 갈라져 불편을 겪고 있는 시민들에게 공원과 각종 복지시설을 공급하면서, 동시에 주거 문제도 해결할 수 있는 장점이 있습니다.
- 이러한 방식은 이미 대한민국의 인구가 줄어들기 때문에 사실 오랬동안 시행할 필요는 없습니다. 지금 직장생활을 하고, 결혼 적령기에 있는 분들은 90년대 후반 출생자들인데 2000년 출생 이후로 넘어오면 주거를 공급해야 할 대상 인구 자체가 급속하게 줄어듭니다.
- 지방에는 일자리가 없어 서울에 있는 대학을 가야만 하고, 지방에서 올라오는 젊은이들에게 서울의 집값은 너무나 비쌉니다. 하지만 서울에 너무 많은 주택을 공급하는 것은 역으로 지방을 고사(枯死)시키는 부작용도 있을 수 있습니다.
- 서울에 저렴하고 안정적인 주택을 공급하는 정책과 더불어 서울 및 수도권과 지방의 역할을 다시 설정하는 작업이 동시에 진행되어야 합니다.
○ (사회자) 그런데, 공급정책뿐만 아니라 기존 서울의 주택 정책도 변화가 필요하다는데 어떤 것인가요?
- 서울은 전국에서 가장 먼저 지금까지의 4인 가구원 중심의 가구구조가 아닌 1~2인 가구, 노인 1인 가구와 비혈연 가구 구성이 일반화될 가능성이 높습니다.
- 또한 중장년층의 이혼 증가와 고령층의 재혼 등으로 인한 지금까지와는 다른 가구 모습도 많이 등장하고 있습니다. 다시 말하면 결혼 아닌 동거 형태의 거주유형도 많이 나타날 것으로 예측됩니다. 즉, 지금까지와는 다른 유형의 가구 구성에 따른 사회정책적 대안을 어떻게 마련할 것인지를 고민해야 한다는 것입니다.
- 소규모 가구의 일반화에 따른 주거정책의 변화 필요합니다. 인구수가 정체 혹은 감소되는 상황에서도 소규모 가구가 증가하므로 주거공간에 대한 수요 역시 증가할 것으로 예상됩니다.
- 특히 소규모 가구의 내부적 다양성이 증가하므로 이들 특성에 적합한 주거공간의 개발이 필요합니다. 최근 들어 코로나 19로 인해 재택근무가 늘어나면서 추가적인 공간에 대한 요구와 팩스와 인쇄기 등 공용 사무공간에 대한 요구도 늘어나고 있습니다. 소규모 가구의 서울시 전체의 분포도를 고려하여 수요와 공급이 조응하는 주거공간 개발이 요구됩니다.
- 또한 고령가구 증가, 자녀양육 필요의 이혼가구 증가에 따른 사회적 보살핌 연계망 구축도 필요합니다. 서울은 고령자가 빠르게 증가하고 있으며 이혼 가구주(특히 여성)이면서 자녀를 양육해야 하는 가구 역시 증가하고 있습니다. 고령1인 가구의 경우 사회적 연계망이 형성되어 있지 않으면 사회적 위험에 처할 가능성이 높고,고독사도 많아지고 있습니다.
- 또한 이혼여성 가구주의 경우 성차별적인 노동시장과 자녀 양육의 이중고를 부담할 수밖에 없는 등 추가적인 부담을 덜어주는 복지서비스와 연계가 필요합니다. 이러한 가구증가에 따른 지역사회 중심의 사회적 보살핌을 제도화하여 주거정책과 결합시키는 노력이 필요합니다.
○ (사회자) 서울시의 인구 정책이 필요하다는 것은 무슨 이야기인가요?
- 대한민국의 인구가 항상 몰려들기 때문에 서울은 인구에 대한 걱정이 없는 도시였습니다. 최근 1000만 명의 인구가 무너지고, 966만명 수준이 된 것도 주택 가격이 비싸서 경기도의 위성도시들로 분산된 것이지, 수도권집중이 완화된 것이 아니라는 지적도 맞습니다.
- 하지만 서울시의 인구의 구조가 달라지는 것에는 주목할 필요가 있습니다. 서울시 인구는 1990년까지 연평균 10% 이상의 높은 인구성장률을 기록했지만, 이후 마이너스 성장을 보이고 있습니다.
- 서울시 인구추계 자료에 따르면 2015년까지 약한 마이너스 성장 이후 2026년 정점을 찍은 다음, 다시 감소하기 시작합니다.
- 서울시 자체의 인구감소는 역설적으로 서울의 과밀 부문을 해소하여 서울의 매력을 증진시킬 수도 있습니다. 다시 말하면 서울 이외의 장소에서 서울로 유입되는 인구, 혹은 국제인구이동을 통해 서울로 유입되는 인구가 지속적으로 존재하므로 서울시의 절대인구에 예상보다 큰 변화가 없고, 시장에서 수요의 감소가 그다지 큰 문제가 아닐 수 있습니다.
- 하지만 이미 세계 최고 수준으로 낮아진 출산력이 반등할 가능성은 거의 없고, 고령층의 사망력이 지속적으로 감소하는 상황에서 인구구조는 유소년층과 젊은 성인층이 줄어들고 고연령층의 비중이 늘어나게 됩니다. 따라서 인구구조의 중심 부분이 부풀었던 모습에서 시간 흐름에 따라 전 연령층에 걸쳐 각 연령대별 인구비율이 비슷해지는, 그래서 인구구조가 매우 홀쭉하면서 길쭉한 구조로 바뀌게 될 것입니다.
- 서울시 인구구조는 전체 인구에서 15~64세까지의 생산가능인구가 차지하는 비중이 가장 높고, 유소년 피부양인구 및 고령 피부양인구의 비중이 가장 낮은 최상의 인구구조입니다. 이를 인구학적으로는 <총부양비가 가장 낮은 인구구조>로 인구보너스 인구구조로 명명하기도 합니다. 항상 젊은 인구가 유입되었기에 서울의 발전이 가능했었습니다.
- 이제는 그런 특혜를 누리는 것이 한계에 도달했습니다. 기존 인구들이 활발하게 경제할동을 할 수 있도록 여건을 만드는 것이 앞으로 인구구조의 변화에 영향을 덜 받는 방법이 될 수 있습니다.
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