□ 논의 배경과 현황

◇ 시도지사협의회는 지난 9. 8일 ‘지방분권 개헌 토론회’에서 지방분권과 균형발전의 해법으로 ‘지역대표형 양원제*’ 도입 필요성을 주장

* (지역대표형 양원제) 국회를 상원과 하원으로 운영하되, 상원은 지역대표로서 인구수와 관계없이 17개 시도에서 같은 수를 선출하고, 하원은 국민대표로 현행 국회의원 선거처럼 인구 수에 비례하여 선출

○ 토론회에서 이시종 충북지사는 “인구기준으로 구성하는 현행 단원제 국회는 수도권의 대표성은 강화되는 반면 비수도권 대표성은 약화시키고 있어 균형발전과 멀어지고 있다”라며 지역대표형 양원제가 필요하다고 강조

◇ 지역대표형 양원제 도입은 지방자치의 헌법적 보장을 강화하는 제도적 장치로 평가받으며 개헌 의제로 꾸준히 제기되어 왔음

○ '17년 대통령 개헌안 검토단계에서 양원제 도입을 포함한 지방분권형 개헌안이 논의되었으나, 최종 제출된 개헌안에서 제외된 바 있음

○ 최근 대통령 선거와 지방 선거를 앞두고 양원제를 도입하여 지역대표형 상원을 신설하자는 공약도 제시되는 상황

※ 홍준표 대선 예비후보는 ‘하원의 분쟁을 상원에서 조정하는 시대에 맞는 정치체제가 만들겠다’며 국회 양원제 도입 공약 발표

□ 국내‧외 양원제 사례

< 해외 운영 사례 >

◇ 세계적으로 양원제를 채택하는 국가들이 증가하고 있으며 미국, 영국, 프랑스, 독일 등 G7 국가는 모두 양원제를 시행

○ OECD 37개국 중 20개국이 양원제 국가이고, 인구 1,200만명 이상의 OECD 15개 국가 중 양원제를 채택하지 않은 나라는 터키와 한국뿐이며, GDP 상위 15위 국가 중 한국만 유일하게 양원제를 시행하지 않는 상황

◇ 한편, 일부 전문가들은 민주주의 국가들 중에서 양원제에서 단원제로 전환한 국가*들은 다수 있지만 단원제에서 양원제로 전환한 국가는 찾기 어렵다고 설명하며 양원제 도입 시 신중한 검토가 필요하다고 제언

* 뉴질랜드('50), 덴마크('53), 스웨덴('70), 아이슬란드('91), 노르웨이('09)

▲ 양원제 및 단원제 채택 국가 현황
◇ 양원제는 연방제와 단방제로 구분되는 국가형태와 결합하여 다양한 상원 유형으로 나타남

○ 역사적으로 상원은 귀족에 의한 신분제 의회의 기존 정치세력을 제도권 안으로 끌어들이는 방향으로 도입되거나 연방제 국가에서 각 지역을 대표하는 역할을 담당하는 방식으로 전개되었음

○ 현재는 단방제 국가에서도 상원이 지역, 국민 혹은 각 직업군을 대표하기도 하는 등 대표성 확보를 위해 양원제를 채택하는 추세

◇ 미국, 독일 등 연방제 국가의 상원은 지역을 대표하는 성격이 강하므로 하원과 대등한 권한을 가진 강한 양원제 국가로 평가됨

○ 영국, 프랑스와 같은 단방제 국가는 하원에 권한이 집중되고 상원은 우선 발의권이 없거나 약한 거부권을 가진 약한 양원제 국가로 분류되기도 함

< 단방‧연방국가와 상원 유형 >

상원유형	단방제 국가	연방제 국가
전문가형 상원	영국	캐나다
지역대표형 상원	프랑스, 스페인, 남아공 등	미국, 독일, 스위스, 호주 등

< 우리나라의 양원제 경험 >

◇ 국내에 양원제가 처음 도입된 것은 '52년 제1차 개헌시기로 이후 약 10년 간 헌법에 양원제 규정이 존재하였으나 실제로 운영되지는 않았고 제2공화국에 이르러 9개월 간 민의원(하원)과 참의원(상원)을 두어 실제 양원제를 운영

○ '62년 제5차 개헌으로 양원제에서 단원제로 전환되면서 헌법에서 양원제 규정이 삭제됨

◇ 제2공화국 당시 양원제 도입은 대통령에게 집중된 권력의 분산이라는 명목이 컸으나, 오늘날은 지역소멸 완화와 지방분권 촉진을 위한 제도적 장치로 논의되는 상황 

□ 지역대표형 양원제 도입 논의

< 양원제 도입 찬성 입장 >

◇ 우리나라의 수도권 편중 현상을 극복하고 지역균형발전을 달성하기 위해 양원제가 필요

○ 지역구 국회의원 중 수도권 의원 비율이 증가*하면서, 단원제 국회는 수도권 외 지역의 이해관계를 입법에 반영하기 어렵다는 의견이 제기

* 42.7%(’00년 16대 총선)에서 47.8%(’20년 21대 총선)로 꾸준히 증가

○ 지역대표형 상원을 도입함으로써 인구가 적은 지역도 인구비례보다는 많은 의석이 배분되도록 하여, 정책결정과정에 지역이 주도적으로 참여할 수 있게 해야 한다는 의견

◇ 지역대표형 양원제는 지역갈등을 완화하고 포용적인 국가 지향에 적합하다는 점을 논거로 양원제 필요성 주장

○ 지역대표형 상원은 하원보다 상대적으로 정당과 일정한 거리를 두어 정당 간 대립을 완화하고, 지역주의를 반영하는 하원을 견제하는 등 신중한 의사결정을 하도록 기능할 것이라고 강조

◇ 아울러 통일 이후 사회통합을 위한 제도적 기반으로서 지역대표형 상원이 활용될 수 있다고 제언

○ 통일 이후 남북 양측 간 의회 구성을 둘러싼 의견이 상충할 것으로 예상되며, 이를 조정하기 위해 인구비례로 선출된 하원과 인구가 적은 지역들을 어느정도 과다 대표시킨 지역대표들로 구성된 상원을 두는 양원제가 유력한 대안으로 제시

< 양원제 도입에 신중해야 한다는 의견 >

◇ 현재 양원제를 운영하는 대부분의 국가에서는 고유한 역사적 경험과 맥락에서 계급간의 타협 또는 지역 정치세력간의 타협의 결과로 양원제가 발전해 온 것으로,

○ 우리나라의 경우처럼 개헌을 통해서 단기간에 양원제로 전환하기 위해서는 상당한 명분과 비용‧실익에 대한 충분한 논의 그리고 국민적 수준의 합의가 필요하다고 강조

◇ 우리 의회정치의 문제점으로 지적되어 왔던 입법교착과 입법지연은 양원제 의회에서 더 심화될 수 있다는 점에 대한 고려도 필요하다고 지적